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Medio Ambiente

El impuesto al carbono en Colombia y la lucha contra la deforestación, ¿una experiencia para exportar?

Por Habemus

Publicado el 26 de Febrero de 2020.

En 2018, según el informe anual realizado por Global Forest Watch, Colombia estuvo entre las cinco naciones con la más alta deforestación en el mundo. No obstante, hace poco, en un artículo publicado en el magazín científico Nature, Eduard Barbier y colaboradores hicieron un elogio a las políticas fiscales ambientales de Costa Rica y de Colombia, en especial, al impuesto al carbono. Aunque, sin duda, la experiencia de la nación centroamericana en materia medioambiental es sobresaliente, habría que preguntar, ¿por qué es notable la de Colombia?

Hoy, la deforestación es una de las archienemigas de la conservación de la biodiversidad y de las cuencas hídricas. En particular, en Colombia, la destrucción de los bosques ha llegado a una escala tal que, según el informe anual realizado por Global Forest Watch, en 2018, el país estuvo entre las cinco naciones con la más alta deforestación en el mundo.

Sin embargo, hace poco, en su artículo Adopt a carbon tax to protect tropical forests—publicado en febrero de 2020 en el magazín científico Nature—, Eduard Barbier y colaboradores hicieron un elogio a las políticas fiscales ambientales de Costa Rica y Colombia.

En el caso de Costa Rica, los autores destacan que, por su giro positivo en la política ambiental, este país es ahora un ejemplo a escala planetaria en materia de sostenibilidad. Pero, ¿cuál es la razón de este elogio?

En la década de 1980, Costa Rica tenía las tasas de deforestación más altas del mundo. Sin embargo, para subsanar este desolador escenario, la nación centroamericana le lanzó un salvavidas a sus bosques tropicales.

Desde entonces, el beneficio para los bosques que trajo aquella transformación en la política ambiental ha sido tal que, de acuerdo con Barbier y colaboradores, la cobertura forestal en la nación centroamericana “se duplicó con creces entre 1986 y 2013, llegando al 53%”.

En el texto, los autores señalan que uno de los factores que incidieron en la reducción de la deforestación en Costa Rica fue la creación del Fondo Nacional de Financiación Forestal (FONAFIFO), una organización gubernamental que subvenciona proyectos para la conservación de los bosques. Entre los años 1997 a 2018, el Fondo ha permitido la protección de “1 millón de hectáreas de bosque maduro y 71.000 hectáreas bajo reforestación”.

Hoy, según Barbier y colaboradores, FONAFIFO es el destinatario del impuesto al carbono en Costa Rica, un gravamen del 3,5% sobre los combustibles fósiles, que en 2019 logró un recaudo de 26,5 millones de dólares.

Sin duda, la experiencia de Costa Rica es sobresaliente, pero habría que preguntar: ¿Por qué es notable la experiencia de Colombia en lo referente a la creación de políticas fiscales ambientales?

En el artículo, los autores —entre los que figura Ricardo José Lozano Picón, jefe del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia— hacen un guiño al Gobierno colombiano: “Nuestro propio análisis muestra que, si otros 12 países implementan un impuesto al carbono tropical similar al de Colombia, podrían recaudar US$1,8 mil millones cada año entre ellos para invertir en hábitats naturales que benefician el clima”.

Pero, en Colombia, ¿cuál es el destino del impuesto al carbono? Y, en realidad, ¿este gravamen beneficia a los ecosistemas estratégicos de la nación?

Nuestro propio análisis muestra que, si otros 12 países implementan un impuesto al carbono tropical similar al de Colombia, podrían recaudar US$1,8 mil millones cada año entre ellos para invertir en hábitats naturales que benefician el clima

Fragmento extraído del artículo Adopt a carbon tax to protect tropical forests de Eduard Barbier y colaboradores.

En 2016, en el marco del Acuerdo de Paz, el Congreso de la República de Colombia decretó la Reforma Tributaria Estructural, cuyo propósito era sentar los cimientos para la financiación del posconflicto. En aquel entonces, una de las novedades fiscales que introdujo la Ley 1819 de 2016 para la nación fue la creación de “gravámenes verdes” como el impuesto al carbono.

En efecto, según una tabla de la Coordinación de Estudios Económicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), entre 2017 y 2019, gracias al impuesto al carbono, la DIAN recaudó una cifra cercana a los 335 millones de dólares.

Sin embargo, en su artículo “Hay que usar la plata del carbono para frenar la deforestación” —publicado en julio de 2019 en La Silla Vacía—, el consultor de temas ambientales Javier Sabogal Mogollón reflexionó sobre una cuestión espinosa: hoy, no es clara la destinación del impuesto al carbono de los recursos del Fondo Colombia en Paz.

Pero, hoy, siete meses después de la publicación del texto de Sabogal, es conveniente preguntar: ¿Aún es pertinente cuestionar el destino del impuesto al carbón?


Acto 1. Los laberintos del Fondo Colombia Sostenible (FCS)

La historia de este organismo financiero inició cinco años atrás, cuando el Congreso de la República decretó la Ley 1769 de 2015, un presupuesto de rentas para la vigencia 2016. Allí, en el artículo 116, se ordenó la creación del Fondo Colombia Sostenible (FCS), cuyo objetivo fue la creación de “un instrumento para la financiación y/o inversión en proyectos de sostenibilidad ambiental o desarrollo rural en zonas con brechas de desarrollo”.

Además, poco después, según el artículo 223 de la Ley 1819 de 2016, el recaudo del impuesto al carbono se destinaría para el FCS, un capital que se invertiría en el manejo de la erosión costera, la conservación de fuentes hídricas y la protección de ecosistemas estratégicos.

Sin embargo, en abril de 2018, en un artículo publicado en El Heraldo“‘Recursos del Fondo Colombia Sostenible se han manejado de forma transparente’: Minhacienda”—, se informó sobre una “carta enviada por los embajadores de Noruega, Suiza y Suecia en la que se solicitó la aclaratoria sobre la administración de los recursos aportados por estos países para el posconflicto, y que son manejados por el Fondo Colombia Sostenible (FCS)”.

En aquel entonces, tras el episodio, el exjefe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, afirmó que las dudas ya habían sido resueltas.

Pero, los giros por cuenta del FCS no terminaron allí.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 – “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) determinó que el 15% del impuesto al carbono se destinaría para la conservación de los bosques de la Amazonía y, el capital restante, se reservaría para la financiación de programas para la mitigación del cambio climático y el fortalecimiento de los Pagos por Servicios Ambientales (PSA).

Hoy, pese a lo contenido en el texto “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, en su mayoría, los dineros del FCS han sido invertidos en negocios verdes, en desarrollo rural sostenible, en el monitoreo de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) y en innovación territorial.

No obstante, también una porción de los dineros del FCS ha sido invertida en programas contra la deforestación, en particular, en tres proyectos: “Fortalecimiento de la Gobernanza Forestal”, “Apoyo al portafolio de proyectos REDD+ en el Chocó Biogeográfico” y “Programa de reconversión de pasturas hacia paisajes productivos sostenibles”. Hasta el momento, los departamentos beneficiarios han sido Caquetá, Chocó, Antioquia, Santander y Norte de Santander.

Sin embargo, al comparar la Ley 1769 de 2015, el texto “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” y el portafolio de inversiones del FCS, queda un conjunto de interrogantes: ¿Por qué el silencio en lo referente a los PSA? ¿Qué pasará con el manejo de la erosión costera? Y, ¿cómo se beneficiarán del FCS otros ecosistemas estratégicos como los bosques andinos y los páramos?


Acto 2. La pregunta por los Pagos por Servicios Ambientales (PSA)

Hoy, la experiencia de Costa Rica muestra que los PSA son instrumentos eficaces para la reducción de la deforestación. Pero, a diferencia de la nación centroamericana, en Colombia aún se presenta una sucesión de inconsistencias.

En efecto, en el artículo “Pago por Servicios Ambientales: una alternativa para la conservación” —publicado en abril de 2017 en la revista Semana Sostenible—, reseñaron las experiencias de un puñado de beneficiarios. En este reportaje, los receptores de los PSA indicaron estar felices por las subvenciones.

Pero, un par de párrafos más adelante, Semana Sostenible sostiene que “pocos han conocido esta iniciativa. De acuerdo con Jaime Andrés García, director de Masbosques, solo 400 personas naturales han aportado durante los tres años de existencia del esquema BanCO2. De ahí que sea necesario diseñar estrategias para dar a conocer estos programas y concientizar a la población sobre el deber de enmendar el daño ocasionado por la contaminación”.

Además, en su artículo “Pago por Servicios Ambientales y alternativas productivas sostenibles, la apuesta para conservar ecosistemas” —publicado en noviembre de 20019 en el diario El Espectador—, la redacción BIBO afirmó que, según cifras del DNP, “en los últimos tres años, de la totalidad de los recursos disponibles para PSA en áreas de importancia estratégica que surten de agua a los acueductos del país, solo se ha invertido un 13%”.

También, hay lentitud en la ejecución de los proyectos del “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”: apenas, a mediados de 2019, el FCS se comprometió a invertir 6 millones de dólares en los PSA y en iniciativas de restauración ecológica en ecosistemas degradados.

Así, lo dicho hasta aquí, deja en evidencia una cuestión: hoy, en Colombia, los PSA aún están en estado embrionario.


También, lea el artículo: «¿Cuáles son las zonas más afectadas por la deforestación en Colombia?»


Acto final. Algunas preguntas

Aunque, la creación del FCS ya supone un triunfo para el desarrollo rural sostenible y un paso hacia una economía baja en carbono, habría que preguntar: ¿Los esfuerzos del FCS bastarán para reducir la deforestación en el país?

A diferencia de Costa Rica, en Colombia la falta de claridad sobre la inversión de los gravámenes ambientales y la ausencia de un organismo gubernamental de importante envergadura para la gestión de la gigantesca riqueza forestal —eficaz, como el FONAFIFO en Costa Rica—, serán solo dos de los obstáculos que, en un futuro, podrían entorpecer la lucha contra la deforestación en la nación.

Por ejemplo, según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), en el tercer trimestre de 2019 la deforestación en la Región Andina fue la más alta de la nación: de las hectáreas de bosque destruidas en el país, el 46,7% fue en las zonas boscosas andinas. Hoy, la situación es crítica en el Parque Nacional Natural Catatumbo Barí, en Norte de Santander, que en 2019 fue el más importante foco de deforestación en Colombia.

Sin embargo, hasta ahora, el FCS ha destinado poco capital para la lucha contra la destrucción de los bosques en las cordilleras andinas.

En el momento, según el sitio web del FCS, este organismo financiero ha invertido poco menos de 6 millones de dólares en la batalla contra la deforestación en la nación, lo que supone menos de un 2% de lo recaudado por cuenta del impuesto al carbono entre 2017 y 2019.

Y, de esa inversión, poco dinero ha sido invertido en los bosques que están por fuera de los departamentos de Caquetá, Putumayo, Chocó, Antioquia, Santander y Norte de Santander.

En el momento, según el sitio web del FCS, este organismo financiero ha invertido poco menos de 6 millones de dólares en la batalla contra la deforestación en la nación, lo que supone menos de un 2% de lo recaudado por cuenta del impuesto al carbono entre 2017 y 2019.

Finalmente, queda una pregunta: ¿Acaso, el impuesto al carbono no permite una asignación presupuestal más alta para la protección de otros ecosistemas estratégicos como los bosques andinos y los páramos? Además, ¿qué hará el Fondo Colombia Sostenible para luchar contra la deforestación en las regiones que, históricamente, no han sido escenarios del conflicto armado?